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庆元跨部门文物执法协作实践与探索

来源:浙江文物网 作者:陈化诚 吴小红 时间:2017-09-21

  随着文物执法越来越多地付诸文物保护工作实践,其运作及执法效能日益受到重视。在庆元县文物执法工作实践中,我们注重做好案件通报和移送工作,通过信息共享机制,深化行政执法与刑事司法衔接,提高办案效率,保障案件办理的准确性与科学性;依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其它罪。在此,笔者以庆元县为例,谈谈如何建立基层文物行政执法部门与公安、司法机关之间案件通报和移送机制。

  与公安、司法间案件通报及移送机制现状

  文物监察大队主要职能是依法查处文物违法行为,因职能和权限原因,在履职过程中,文物监察大队不能“单打独斗”,需与多方密切合作,以达到文物保护的最优效果。比如,在文物保护的业务方面需与文物管理委员会(文保所)合作,在执法过程中需与公安机关密切配合等。根据《文物法》第七十四条规定,尚不够成犯罪的,由县级以上人民政府主管部门会同公安机关追缴文物;情节严重的,处以五千元以上五万元以下的罚款。《文物法》还规定,公安部门具有追缴文物的职能。司法机关具有监督职能,对于案件落实和监督具有重要作用。

  但在具体工作实践中,还是遇到一些困境:

  一是案件通报与移送机制的实践困境。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第六条规定,行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件,应当附有下列材料:涉嫌犯罪案件移送书;涉嫌犯罪案件情况的调查报告;涉案物品清单;有关检验报告或者鉴定结论;其他有关涉嫌犯罪的材料。在依法执政的要求下,文物案件的通报和移送存在着一定的困境,这也是目前文物保护工作中遇到的较为普遍的问题。在部门和部门的跨界合作中,如出现需要多部门配合的情况亦容易出现多部门皆不负责,皆搭便车的现象。在案件移送和通报过程中,也因涉及到多方面的工作,加之无良好的沟通渠道及沟通机制,很多案件因此被“沟通”所耽误,甚至犯罪行为仍然在继续,无法及时制止。其直接后果,是文物被进一步破坏,犯罪分子仍逍遥法外。如2014年的庆元胡紘墓被盗一案,因文物行政部门和公安的判断不一致,从而导致案件无法及时立案。此外,在文物保护工作中,案件通报的相关细则仍是“空白”,从上至下或平级机关之间尚未统一通报程序及要求。所以,各地处理文物案件的通报,往往是参考当地以往的惯例。

  二是基层文物工作者综合素质有待提升。文物执法的专业性较强,基层执法实践中最常见、也是普遍性的难题是文物的鉴定。往往是在文物已被破坏的情况下,相关部门及人员仍不能快速作出鉴定,难以出具文物损害鉴定结果,从而影响案件的及时处理。如2016年庆元县国保单位西洋殿被盗案,公安向检察院移送案件案由有两个,一是盗窃罪,二是破坏文物罪。但是由于破坏文物的鉴定结果无法出具,导致了最后只能以盗窃罪做出判决。此外,买卖文物的案件也存在文物真伪、等级鉴定等技术问题等。

  三是文物违法案件法人违法占多数。根据国家文物局的数据统计,2015年各级文物行政部门、文物执法机构立案查处全国重点文物保护单位行政违法案件47起。其中,法人违法案件32起。如此高频率的法人违法案件,大部分皆因地方政府部门、企事业单位无法正确处理文物保护与城乡建设发展的关系,侵占文物保护单位保护范围和建设控制地带,破坏文物历史环境风貌,甚至破坏文物本体。

  四是通报困难及社会警示力度的弱化。在实际工作中,由于各自职能不同、以及无良好的沟通机制,文物行政部门、公安机关、司法部门三家单位常是各自为政,致使执法滞后,为案件的通报带来极大阻碍。另外,相比于其他刑事案件的“严重性”以及民事案件的“趣味性”,文物案件往往因为案情较轻或单调乏味而不被广泛通报。社会民众也并未因此得到应有的文物保护教育。从而在不了解、不知法的情况下,触犯文物保护的相关条例导致犯罪行为。执法中,也因缺乏好的手段和渠道,未能达到有效的宣传教育,预防犯罪的作用。

  探索建立案件移交与通报机制最佳渠道

  庆元文物监察大队结合工作实际,对文物案件移送进行了积极探索和尝试。

  一是简化程序,提高文物执法效率。首先,是通过公文形式引起公安部门重视。在现实操作中,往往会遇到文物行政部门与公安部门在是否立案、以及犯罪行为是否达到刑事案件标准而意见相左,导致应立案却未立的现象。如2014年庆元胡紘墓被盗案,当时是公安部门接到举报,称施工现场挖到古墓。该事件因受当事人的干扰,公安部门认为是简单的施工发现行为,并未到立案标准。庆元文物监察大队经过现场勘察、当事人后续做法,胡紘夫人墓的挖掘工作开展,及对举报人进行调查等工作后,认为事件另有隐情。在几次与公安部门相关人员沟通无果的情况下,庆元文物行政部门结合宋代墓特点分析,认为胡紘墓不可能没有东西被挖出,将事件的调查情况以“函”的形式呈致公安部门主要领导;在上级的指示下,当即成立专案组并迅速破获此案。其次,是请公安部门提前介入,借助公安部门的震慑力量,提升执法效能。由于职能限制,文物行政部门在执法过程中往往缺乏有效的强制措施遏止违法行为,这在很大程度上也影响了案件办理,尤其是遇到百姓较为敏感的建坟事件。如庆元省保单位大济古驿道,近年来两侧建坟屡禁不止,一个很重要的原因,就是按照习俗惯例,古驿道一带一直都是大济村村民和南门村村民的坟山,给执法带来重重困难。庆元文物行政部门为此与公安部门及时沟通,通过移送,借助公安部门的力量制止了破坏行为。

  二是加强专业培训,重视队伍建设。庆元县文物行政部门制定了科学、合理的培训制度,包括每周一次例会学习制度,每年组织相关人员参加上级部门组织的培训等。注重引进专业人才,提供业务支撑,专门从博物馆调剂了一名文物专业人才充实到执法队伍中来,确保文物执法工作的有效开展。同时,重视发挥协管员队伍的作用,补充执法力量。每年对协管员进行培训,并签订责任状明确职责,尽可能通过文保员第一时间了解文物状态。

  三是加强部门间的交流合作。庆元文物、公安、司法部门在日常工作中加强交流和沟通,执法大队在平时工作中,还加强和公安机关司法机关的交流,不定期举行案件交流会,通报案件情况、探讨案件的办理及借鉴好的做法。

  四是强化社会宣传,努力营造文物保护氛围。目前中央和地方政府相继出台了相关的法律法规,对文物保护工作起到了极大促进作用。但社会上对文物保护工作的重视程度仍然欠缺,尤其是企事业法人和民众普遍缺乏文物保护意识,社会文物破坏行为案件中的“无意识犯罪”居高不下。为此,庆元相关部门一方面努力提升干部群众的法律意识,把文物保护的相关法律列入普法考试中,让干部带头学习和宣传;同时,加大宣传力度,开展宣传片、图片展等宣传方式,让文物保护理念走进百姓生活中。此外,结合当下流行的网络进行普法和管理工作,如通过举报电话,微信公众号等方式建立更多的文物保护工作沟通渠道,提升文物保护工作质量和效率。

  文物行政部门与公安、司法机关案件通报、移送机制的建立和完善,除了确立通报、移送制度外,还需结合工作实际建立健全相关文物保护和管理法律法规。这既是准绳也是依据,在不少文物损害案件中,违法行为对文物造成的损害是不可逆且损失巨大,只有法律不缺位,相关违法行为才能依法得到制止和严惩。(作者单位:庆元县文物监察大队)

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